Analyse des jüngsten Entwurfs der WHO-Pandemievereinbarung – Ja, noch eine, und es sind immer noch schlechte Nachrichten

Von Dr. David Bell und Dr. Thi Thuy Van Dinh

Das Verhandlungsgremium der Weltgesundheitsorganisation (WHO) für den Entwurf des Pandemieabkommens, über den Ende Mai abgestimmt werden soll, hat einen weiteren Entwurf vorgelegt (nicht zu verwechseln mit dem jüngsten Entwurf der Änderungen der Internationalen Gesundheitsvorschriften, der etwa zur gleichen Zeit veröffentlicht und hier besprochen wurde). Da der frühere Text des Pandemieabkommens in einem kürzlich erschienenen Artikel ausführlich behandelt wurde, erscheint es angebracht, die zusätzlichen Änderungen kurz zusammenzufassen. Wie zuvor wird das Dokument vager, fügt aber mehr zu finanzierende Aktivitäten hinzu, was die Befürchtung verstärkt, dass dieser Prozess ohne angemessene Überprüfung überstürzt wird.

Seit Dezember 2021 hat das Zwischenstaatliche Verhandlungsgremium (INB) dieses Projekt im Rahmen der WHO-Verfassung in Angriff genommen, um einen globalen Rahmen für Pandemieprävention, -vorsorge und -reaktion zu schaffen. Es hat bereits seinen eigenen Zeitplan, bis zum 29. März 2024 einen Konsenstext zu erreichen, nicht eingehalten (Dokument A/INB/3/4). Diese Zweimonatsfrist war an sich keine rechtliche Vorgabe, sondern sollte den 194 WHO-Mitgliedstaaten Zeit geben, den endgültigen Text im Hinblick auf ihre innerstaatliche Rechtsordnung sowie auf andere internationale Verpflichtungen aus anderen Verträgen, denen sie beigetreten sind, zu überprüfen. Er wurde ohne Erklärung gestrichen, was zeigt, dass ein Konsens innerhalb des INB noch lange nicht erreicht ist. Die WHO plant jedoch nach wie vor, die Abstimmung über die vorläufige Tagesordnung der 77. Weltgesundheitsversammlung (WHA) durchzuführen, die am 27. Mai beginnt.

Der jüngste Entwurf, der vom INB-Büro (bestehend aus Vertretern aus Brasilien, Ägypten, Japan, den Niederlanden, Südafrika und Thailand als Ko-Vorsitzende, unterstützt von sechs WHO-Beamten aus sechs Regionalbüros) vorgeschlagen wurde, datiert vom 22. April 2024 und wurde auf der neunten INB-Tagung vom 29. April bis 10. Mai zur Verhandlung vorgelegt. Wie üblich strafft und konsolidiert das Präsidium den Text, der zuvor in verschiedenen Gruppen erarbeitet wurde, um einen Konsens zu heiklen Artikeln zu erzielen. Diese Sitzung wurde soeben in Genf beendet, ohne dass der endgültige Text zustande kam. Anstatt das Projekt zu unterbrechen, wurde berichtet, dass die Verhandlungsteams bis zu den letzten Minuten vor der WHA-Tagung “die hybriden und persönlichen Gespräche” fortsetzen werden. Diese Entscheidung ist eine offene Missachtung der Öffentlichkeit, die damit ihres legitimen Rechts beraubt wird, über die zu erlassenden Gesetze informiert zu werden, und die den Grundsatz der WHO-Verfassung ignoriert, wonach “die informierte Meinung und die aktive Mitarbeit der Öffentlichkeit für die Verbesserung der Gesundheit des Volkes von größter Bedeutung sind” (Präambel).

Alle früheren Fassungen enthalten vorgeschlagene Bestimmungen, die sich auf die Änderungsentwürfe zu den Internationalen Gesundheitsvorschriften (IGV) beziehen, über die ebenfalls verhandelt wird und über die auf der 77. WHA abgestimmt werden soll – wahrscheinlich unrechtmäßig, da die in Artikel 55 Absatz 2 der IGV von 2005 vorgeschriebene viermonatige Überprüfungsfrist nicht eingehalten wurde. Diese neueste Version ist keine Ausnahme. Mehrere vorgeschlagene Bestimmungen (Artikel 5.4, 19.3, 20.1 und 26.2) sind ausdrücklich mit den IHR-Änderungsentwürfen verknüpft, obwohl deren endgültiger Wortlaut noch nicht feststeht. Diese merkwürdige Situation ist das Ergebnis eines überstürzten Prozesses, der auf unbegründeten Behauptungen der Dringlichkeit beruht und von Ländern, die noch immer unter den Folgen einer während der COVID-19-Reaktion verhängten globalen Wirtschaftssperre leiden, zusätzliche Mittel für globale Gesundheitseinrichtungen fordert.

Der neue Entwurf enthält relativ wenige Änderungen, verschiebt aber einige Punkte. In der Präambel wurden Verweise auf CEDAW (Übereinkommen zur Beseitigung jeder Form von Diskriminierung der Frau), das fünfte Ziel für nachhaltige Entwicklung zur Gleichstellung der Geschlechter und “indigene Völker” hinzugefügt, ohne dass dies große Auswirkungen auf die Gesamtbedeutung hat. Eine neue Formulierung “Wiederherstellung der Gesundheitssysteme” tauchte mehrmals auf, was wahrscheinlich bedeutet, dass Pandemien die Gesundheitssysteme schwächen.

Der folgende Kommentar konzentriert sich auf bemerkenswerte neue Vorschläge gegenüber dem zuvor bewerteten Text.

Entwurf des Pandemieabkommens des Büros, 22. April 2024

Artikel 1. Verwendung von Begriffen

(d) “pandemiebezogene Gesundheitsprodukte” sind sichere, wirksame, qualitativ hochwertige und erschwingliche Produkte, die für die Pandemieprävention, -vorsorge und -reaktion benötigt werden, wozu unter anderem Diagnostika, Therapeutika, Impfstoffe und persönliche Schutzausrüstung gehören können;

Die neue Definition von “pandemiebezogenen Gesundheitsprodukten” enthält nun zusätzliche Standards für Sicherheit, Qualität und Erschwinglichkeit. Dies erinnert an die wiederholten Botschaften globaler und nationaler Gesundheitsbehörden über Covid-bezogene Produkte (“sicher und wirksam”). Diese Formulierung scheint unglücklich gewählt zu sein, da sie Fragen aufwirft, z. B. wer und wie ihre Sicherheit und Wirksamkeit zu definieren ist, damit dies relevant wird (müssen sie z. B. die Übertragung blockieren, um für die Pandemieunterbrechung wirksam zu sein?) Sicherheit und Wirksamkeit sind natürlich unabhängig vom eigentlichen Produkttyp. Sie sind eine Meinung, die auf Kriterien beruht, die variieren können. In einem rechtsverbindlichen Dokument sollten die Definitionen umsetzbar sein.

Artikel 6. One Health (Eine Gesundheit)

4. Die Modalitäten, Bedingungen und operativen Dimensionen eines One-Health-Konzepts werden in einem Instrument näher definiert, das die Bestimmungen der Internationalen Gesundheitsvorschriften (2005) berücksichtigt und bis zum 31. Mai 2026 einsatzbereit sein wird.

Dieser neue Absatz wird die Staaten dazu zwingen, bis zum 31. Mai 2026 ein “One-Health-Instrument”-Projekt zu starten, das rechtsverbindlich sein kann oder auch nicht, vermutlich als neue Programmstrategie im Rahmen der WHO. Es ist unklar, warum die Welt dies braucht und warum eine ähnliche Eile, es in zwei Jahren zu haben, angesichts der Überschneidung mit anderen öffentlichen Gesundheitsaktivitäten.

Artikel 7. Arbeitskräfte im Gesundheits- und Pflegebereich

3. Die Vertragsparteien investieren in den Aufbau und die Aufrechterhaltung eines qualifizierten, geschulten und koordinierten multidisziplinären globalen Gesundheitspersonals für Notfälle, das auf Ersuchen der Vertragsparteien auf der Grundlage der Erfordernisse des öffentlichen Gesundheitswesens eingesetzt werden kann, um Krankheitsausbrüche einzudämmen und die Eskalation einer Ausbreitung in kleinem Maßstab auf ein globales Ausmaß zu verhindern.

Dies ist das erste Mal, dass das Konzept der “Global Health Emergency Workforce” in Texten des Pandemieabkommens auftaucht. Das Konzept hat einige Ähnlichkeit mit den derzeitigen Missionen zur Aufrechterhaltung des Sprechens gemäß Kapitel VI und VII der UN-Charta und mit der GERM (Global Epidemic Response and Mobilization), einer “Pandemiebekämpfungstruppe”, die von einem der wichtigsten Geber der WHO, Bill Gates, befürwortet wird. In Gates’ eigenen Worten: “Der Betrieb von GERM wird die Welt etwa 1 Milliarde Dollar pro Jahr kosten, um die Gehälter für die 3.000 Mitarbeiter zu decken, die wir benötigen würden, plus Ausrüstung, Reisen und andere Ausgaben – Geld, das von den Regierungen kommen würde. Die Arbeit würde von der WHO koordiniert werden, der einzigen Gruppe, die ihr globale Glaubwürdigkeit verleihen kann, und sie muss der Öffentlichkeit gegenüber rechenschaftspflichtig sein.”

Dieser Vorschlag ist äußerst problematisch. Bleibt er bestehen, werden sich die Staaten für ein neues Projekt mit wenig Details, aber weiteren beträchtlichen Kosten verpflichten. Eine solche Idee erfordert ernsthafte Überlegungen, die über die Kosten und die operativen Modalitäten hinausgehen, z. B. die Organisation, die die Mandate und das Budget der Arbeitskräfte genehmigt, die Zustimmungsverfahren des Gastlandes und die zuständige Gerichtsbarkeit, unter der die Arbeitskräfte tätig sein werden. Wenn solche Bürokratien erst einmal aufgebaut sind, kann es sehr schwierig sein, sie wieder abzubauen, aber sie ziehen unweigerlich – personelle und finanzielle – Ressourcen von laufenden Gesundheitsproblemen mit höherer Belastung ab.

Artikel 11. Transfer von Technologie und Know-how für die Herstellung von pandemiebezogenen Gesundheitsprodukten

1. Um eine ausreichende, nachhaltige und geographisch diversifizierte Herstellung von pandemiebezogenen Gesundheitsprodukten zu ermöglichen, wird jede Vertragspartei unter Berücksichtigung ihrer nationalen Gegebenheiten (…)

(b) veröffentlicht die Bedingungen ihrer Lizenzen für pandemiebezogene Gesundheitstechnologien rechtzeitig und im Einklang mit dem geltenden Recht und ermutigt die Inhaber privater Rechte, dies ebenfalls zu tun;

Auch wenn die Verpflichtung der Staaten schwach erscheint (“unter Berücksichtigung der nationalen Gegebenheiten”), ist dies ein begrüßenswerter Vorschlag, der die problematische Geheimhaltung der Bestimmungen von Covid-Response-Lizenzen, die sich auf “kommerzielles Vertrauen” berufen, angehen soll. Die Staaten sollten jederzeit an die Grundsätze der Transparenz und der Rechenschaftspflicht gebunden sein, insbesondere wenn sie öffentliche Gelder ausgeben, auch wenn das “anwendbare Recht” immer noch eine Ausweichklausel bieten kann.

Artikel 12. Zugangs- und Vorteilsausgleichsregelung

2. Das PABS-System hat die folgenden Grundlagen:

(f) keine Bestrebungen zur Erlangung von Rechten des geistigen Eigentums an PABS-Material und -Informationen;

6. Die Modalitäten, Bedingungen und operativen Dimensionen des PABS-Systems werden in einem rechtsverbindlichen Instrument, das spätestens am 31. Mai 2026 in Kraft tritt, näher definiert.

Absatz 2(f) wurde wahrscheinlich hinzugefügt, um zu verdeutlichen, was bereits vorhanden war. Der Grundsatz betrifft nur Originalmaterial und -informationen, nicht aber abgeleitetes und verändertes Material und Informationen.

Absatz 6 legt fest, dass das “System für den Zugang und die Aufteilung der Vorteile” ein rechtsverbindliches Instrument sein wird. Es wird die Staaten wahrscheinlich dazu verpflichten, ein Protokoll im Rahmen dieses Pandemieabkommens auszuhandeln, sollte es verabschiedet werden.

Artikel 13. Lieferketten und Logistik

4. Während einer Pandemie müssen handelspolitische Sofortmaßnahmen gezielt, verhältnismäßig, transparent und befristet sein und dürfen keine unnötigen Handelshemmnisse oder Unterbrechungen der Lieferketten für pandemiebezogene Gesundheitsprodukte verursachen.

6. Es wird ein multilaterales System für die Verwaltung von Entschädigungs- und Haftungsansprüchen im Zusammenhang mit Impfstoffen und Therapeutika bei Pandemien in Betracht gezogen.

Absatz 4 ist eine begrüßenswertere Version des früheren 13bis 3. Die Formulierung wurde von der bloßen Anerkennung der Bedeutung “gezielter, verhältnismäßiger, transparenter und vorübergehender” Sofortmaßnahmen für den Handel dahingehend verschärft, dass eine Verpflichtung eingeführt wurde, die Lieferketten für pandemiebezogene Gesundheitsprodukte nicht zu belasten.

Absatz 6 wurde gegenüber dem vorherigen Entwurf erheblich abgeschwächt (Artikel 15 über Haftungs- und Entschädigungsmechanismen). Der ausdrückliche Hinweis auf einen möglichen “verschuldensunabhängigen Entschädigungsmechanismus” für Pandemieimpfstoffe, der in die nationalen Strategien aufgenommen werden soll, wurde gestrichen. Der Plan, dass die Staaten Empfehlungen “für die Einrichtung und Umsetzung nationaler, regionaler und/oder globaler verschuldensunabhängiger Entschädigungsmechanismen und Strategien für das Haftungsmanagement in Pandemienotfällen” abgeben sollen, wurde durch eine vage und schwache Erwägung eines multilateralen Systems zur Verwaltung der Entschädigung und Haftung für Impfstoffe ersetzt.

Artikel 13bis. Nationale Beschaffung

1. Jede Vertragspartei veröffentlicht die einschlägigen Bedingungen ihrer Kaufverträge mit Herstellern für pandemiebezogene Gesundheitsprodukte zum frühestmöglichen Zeitpunkt und schließt gegebenenfalls Vertraulichkeitsbestimmungen aus, die dazu dienen, diese Offenlegung im Einklang mit den geltenden Rechtsvorschriften einzuschränken. Regionale und globale Beschaffungsmechanismen werden ebenfalls dazu angehalten, dies zu tun.

6. Jede Vertragspartei ist bestrebt sicherzustellen, dass in Verträgen über die Lieferung oder den Kauf neuartiger Pandemieimpfstoffe ausnahmsweise Entschädigungsklauseln für den Käufer/Empfänger vorgesehen und zeitlich befristet sind.

Insgesamt ist dies vernünftiger. Ähnlich wie bei Artikel 11.1.b.

Artikel 14. Stärkung der Regulierung

3. Jede Vertragspartei wird im Einklang mit den einschlägigen Rechtsvorschriften:

(b) veröffentlicht Informationen über nationale und gegebenenfalls regionale Verfahren für die Genehmigung oder Zulassung der Verwendung pandemiebezogener Gesundheitsprodukte und beschließt gegebenenfalls Regulierungsverfahren oder andere einschlägige Regulierungswege für solche pandemiebezogenen Gesundheitsprodukte, die während einer Pandemie aktiviert werden können, um die Effizienz zu erhöhen, und aktualisiert diese Informationen rechtzeitig.

Ein weiterer vage formulierter Vorschlag, der für ein rechtsverbindliches Abkommen ungeeignet erscheint. Der Begriff “pandemiebezogene Gesundheitsprodukte” ist extrem weit gefasst. Dies spiegelt einen Großteil des Pandemie-Abkommens wider und lässt die Frage aufkommen, warum es immer noch als notwendig erachtet wird, anstatt sich einfach auf die freiwillige Version der IHR von 2005 zu stützen.

Artikel 18. Kommunikation und öffentliches Bewusstsein

1. Die Vertragsparteien stärken die Wissenschaft, die öffentliche Gesundheit und die Pandemiekompetenz in der Bevölkerung sowie den Zugang zu transparenten, genauen, wissenschaftlich fundierten Informationen über Pandemien und ihre Ursachen, Auswirkungen und Triebkräfte, insbesondere durch Risikokommunikation und wirksames Engagement auf Gemeinschaftsebene.

2. Die Vertragsparteien führen gegebenenfalls Forschungsarbeiten durch, um die Faktoren zu erforschen, die die Einhaltung von Maßnahmen des öffentlichen Gesundheitswesens und der Gesellschaft im Falle einer Pandemie sowie das Vertrauen in die Wissenschaft und die Institutionen, Behörden und Einrichtungen des öffentlichen Gesundheitswesens behindern oder stärken.

Dieser Artikel wird kürzer und sinnvoller mit nur zwei statt vier Absätzen. Die Formulierungen zu den Verpflichtungen der Vertragsparteien zur Anwendung eines wissenschaftlich fundierten Ansatzes bei der Risikobewertung (alter Absatz 3) und zur Zusammenarbeit bei der Verhinderung von Fehlinformation und Desinformation (alter Absatz 4) wurden gestrichen. Insbesondere wurde der Verweis auf “mit dem Ziel, Fehlinformationen oder Desinformationen entgegenzuwirken und zu bekämpfen” im alten Absatz 1 wurde ebenfalls gestrichen. Der frühere Inhalt bleibt jedoch im Wesentlichen erhalten, da die WHO eindeutig versucht, den Zugang zu und die Glaubwürdigkeit von Meinungen, die von ihrer offiziellen Linie abweichen, zu unterdrücken.

Artikel 20. Nachhaltige Finanzierung

1. Die Vertragsparteien stärken die nachhaltige und vorhersehbare Finanzierung für die Durchführung dieses Abkommens und der Internationalen Gesundheitsvorschriften (2005) in einer integrativen und transparenten Weise.

2. Zu diesem Zweck wird jede Vertragspartei im Rahmen der ihr zur Verfügung stehenden Mittel und Ressourcen

(b) zusätzliche Finanzmittel mobilisieren, um die Vertragsparteien, insbesondere die Vertragsparteien, die Entwicklungsländer sind, bei der Durchführung des WHO-Pandemieübereinkommens zu unterstützen, unter anderem durch Zuschüsse und Darlehen zu Vorzugsbedingungen;

3. Hiermit wird ein Koordinierungsmechanismus für Finanzmittel (der Mechanismus) eingerichtet, um nachhaltige finanzielle Unterstützung zu leisten, die Kapazitäten für die Pandemieprävention, -vorsorge und -reaktion zu stärken und zu erweitern und alle für den “Day Zero” erforderlichen Sofortmaßnahmen zu ergreifen, insbesondere in den Vertragsparteien, die Entwicklungsländer sind. Der Mechanismus soll unter anderem:(e) freiwillige Geldbeiträge für Organisationen und andere Einrichtungen, die die Pandemieprävention, -vorsorge und -reaktion unterstützen, frei von Interessenkonflikten, von relevanten Interessengruppen, insbesondere von solchen, die in Sektoren tätig sind, die von der internationalen Arbeit zur Stärkung der Pandemieprävention, -vorsorge und -reaktion profitieren, mobilisieren.

Der neue Text im Rahmen des koordinierenden Finanzierungsmechanismus ist ziemlich verwässert. Der Verweis auf die Einbeziehung eines “innovativen Mechanismus” einschließlich Schuldenerlassmaßnahmen (alter Absatz 20.2(c)) wurde gestrichen. Unterabsatz (f) wurde hinzugefügt, um anzuerkennen, dass die Beiträge der Staaten nicht ausreichen werden und dass freiwillige Geldbeiträge von “relevanten Interessengruppen”, wahrscheinlich Privatunternehmen, erforderlich sein werden, die jedoch “frei von Interessenkonflikten” sein sollten, ohne näher darauf einzugehen, wie dies gewährleistet werden kann, sondern es der künftigen Konferenz der Vertragsparteien zu überlassen, die praktischen Einzelheiten zu regeln. Es ist schwer vorstellbar, wie private Unternehmen oder Organisationen, die in diesem Bereich tätig sind, frei von Konflikten (d. h. potenziellen Vorteilen) sein sollen, wenn sie die WHO bei der Ausweitung ihrer Arbeit in diesem Bereich unterstützen. Es könnten starke Argumente für den Ausschluss von Zahlungen des Privatsektors (und damit von Einflussnahme) vorgebracht werden.

Dr. Thi Thuy Van Dinh (LLM, PhD) arbeitete im Büro der Vereinten Nationen für Drogen- und Verbrechensbekämpfung und im Büro des Hochkommissars für Menschenrechte im Bereich des internationalen Rechts. Anschließend verwaltete sie Partnerschaften mit multilateralen Organisationen für den Intellectual Ventures Global Good Fund und leitete die Entwicklung von Umweltgesundheitstechnologien für ressourcenarme Gebiete.

Dr. David Bell ist Arzt für klinische und öffentliche Gesundheit mit einem Doktortitel in Bevölkerungsgesundheit und einem Hintergrund in interner Medizin, Modellierung und Epidemiologie von Infektionskrankheiten. Zuvor war er Direktor für globale Gesundheitstechnologien bei Intellectual Ventures Global Good Fund in den USA, Programmleiter für Malaria und akute fieberhafte Erkrankungen bei FIND in Genf und Koordinator der Malariadiagnostikstrategie bei der Weltgesundheitsorganisation. Er ist Senior Scholar am Brownstone Institute.

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